quinta-feira , 18 de Janeiro de 2018
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Crédito: Romério Cunha/Flickr

A farra das medidas provisórias

Quando se elege um Presidente da República, toda a nação espera que seja alguém capaz de realizar, no mínimo, todas as promessas que fez durante a campanha eleitoral.

O fato é que ele jamais irá cumprir tais promessas sozinho. A depender da promessa feita, o chefe do Poder Executivo irá precisar de maior ou menor apoio do Congresso Nacional para a sua realização.

Isso ocorre, pois nossa Constituição exige uma participação do Legislativo em basicamente tudo o que atinge o cidadão, seja diretamente ou não.

Até mesmo para uma reforma administrativa dentro do próprio Poder Executivo, com extinção ou criação de órgãos públicos, é necessária a participação do Poder Legislativo.

Obviamente isso tudo tem seus prós e contras, os quais não são objeto deste artigo.

Essa breve introdução eu faço só para contextualizar o ambiente institucional em que se inserem as medidas provisórias. As medidas provisórias são atos normativos editados pela Presidência da República que têm força de lei, e que, se aprovados pelo Congresso Nacional dentro de um determinado período, tornam-se leis.

Ora, os constituintes originários optaram por inserir a figura da medida provisória dentro de um ordenamento constitucional em que o Poder Executivo necessitaria do Poder Legislativo para governar. Um pouco contraditório, não?

Além disso, abro um pequeno parênteses para registrar que o nome “medida provisória” não é algo muito bem pensado. Não há nada de provisório neste ato normativo, dado que o Legislativo costuma aceitar quase todas as medidas provisórias, fazendo com que as tais medidas “provisórias” se perpetuem no tempo.

Mas a maior crítica que se tem quanto às medidas provisórias é que elas vêm sendo utilizadas de forma indiscriminada, sem cumprir seus requisitos constitucionais. E o Congresso Nacional vem aceitando o seu uso indiscriminado.

Requisitos para edição de Medida Provisória

Em tese, as medidas provisórias só podem ser editadas em caso de urgência e relevância (art. 62, CF).

Mas o que é relevância e o que é urgência, do ponto de vista normativo? Quem deve definir o que é relevância e urgência?

Não há resposta para nenhuma das duas perguntas acima e isso, obviamente, gera a nossa próxima pergunta: Se não há requisitos bem definidos, como saber se eles foram preenchidos ou não?

Um breve histórico das Medidas Provisórias com destaque à Emenda Constitucional 32/2001

A criação da Medida Provisória só poderia dar problema, e deu, principalmente no começo.

Fausto F. de França Júnior conta que “de 06 de outubro de 1988 (data da promulgação da Constituição Federal) até 11 de setembro de 2001 (data da Emenda Consticuinal 32/2001), foram editadas originariamente 616 (seiscentos e dezesseis) medidas provisórias, acrescidas de 5.513 (cinco mil quinhentos e treze) reedições, o que totaliza 6.102 (seis mil cento e duas) medidas provisórias. E o pior é que desse total, o Congresso Nacional rejeitou apenas 22 (vinte e duas), o que representa 0,36% (zero, trinta e seis por cento) do total“.[1]

Ou seja, as medidas provisórias simplesmente transformavam o Poder Executivo num poder soberano frente ao legislativo. Isso ocorria, pois o Presidente podia reeditar a medida provisória caso ela ainda não tivesse sido aprovada pelo Congresso Nacional no prazo de 30 dias (prazo originalmente previsto na Constituição). Na prática, significava dizer que para o Presidente pouco importava se o Congresso analisava as medidas provisórias ou não. A única coisa que importava era que o Congresso não poderia rejeitar a medida provisória.

Alguma coisa mudou com a Emenda Constitucional 32/2001. Se antes o Poder Executivo reinava fácil, agora ele reina com dificuldade.

As regras para medidas provisórias se tornaram um pouco mais rígidas.  Alguns temas foram expressamente vedados de serem tratados por medidas provisórias (expressamente, pois alguns já eram implicitamente vedados, como o caso de tipificação penal, que exige lei formal, conforme art. 5º, inciso  XXXIX da CF). Passou a ser vedada a reedição de medida provisória na mesma sessão legislativa (período que vai de 02 de fevereiro a 22 de dezembro de cada ano, com um recesso no meio do ano).

Em contrapartida, o prazo para aprovação foi aumentado de 30 dias para 60 dias prorrogáveis por igual período. O Poder Executivo passou a ter mais liberdade ao dispor sobre a administração pública federal, dependendo um pouco menos do Congresso Nacional: permitiu-se que o Presidente da República possa utilizar o Decreto organizar a administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos.

As últimas vinte medidas provisórias

Dito tudo isso sobre as medidas provisórias, vamos verificar o que elas são na prática, analisando o objeto das dez últimas medidas provisórias editadas pelo Presidente da República e que já tiveram sua tramitação encerrada (foram aprovadas, rejeitadas ou tiveram vigência encerrada). Logo abaixo da tabela comentaria algumas das medidas provisórias.

  • MPV 797
  • MPV 796
  • MPV 795
  • MPV 794
  • MPV 793
  • MPV 792
  • MPV 791
  • MPV 790
  • MPV 789
  • MPV 788
 MPV 797 | Alteração na possibilidade de saque de saldo do PIS/PASEP (Lei Complementar nº 26)

Prevê regras diferentes para o saque dos valores creditados nas contas individuais dos participantes do PIS-PASEP. Com a presente MPV, fica disponível ao titular da conta individual dos participantes do PIS-PASEP o saque do saldo nos seguintes casos: I – atingida a idade de sessenta e cinco anos, se homem; II – atingida a idade de sessenta e dois anos, se mulher; III – aposentadoria; IV – transferência para a reserva remunerada ou reforma; e V – invalidez. Para os participantes enquadrados nas categorias I a IV acima, os saldos estarão disponíveis independentemente de solicitação do cotista. No caso de morte do titular da conta, o saldo será disponibilizado a seus dependentes.

MPV 796 | Prorroga o prazo para a utilização do Regime Especial de Tributação para Desenvolvimento da Atividade de Exibição Cinematográfica (RECINE), instituído pela Lei nº 12.599, de 23 de março de 2012.

Consta do Sumário Executivo da Medida Provisória o seguinte trecho: “O Recine foi criado com o objetivo de ampliar o parque cinematográfico brasileiro e tem produzido efeitos muito relevantes para o mercado cultural brasileiro

MPV 795Tratamento tributário das atividades de exploração e de desenvolvimento de campo de petróleo ou de gás natural

Dispõe sobre o tratamento tributário das atividades de exploração e de desenvolvimento de campo de petróleo ou de gás natural; institui regime tributário especial para as atividades de exploração, de desenvolvimento e de produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos; altera as Leis nos 9.481, de 13 de agosto de 1997, e 12.973, de 13 de maio de 2014; e revoga dispositivo do Decreto-Lei no 62, de 21 de novembro de 1966.

MPV 794 | Revoga as medidas provisórias 772, 773 e 774

A Medida Provisória (MPV) nº 794, de 9 de agosto de 2017, revoga a Medida Provisória nº 772, de 29 de março de 2017, a Medida Provisória nº 773, de 29 de março de 2017, e a Medida Provisória nº 774, de 30 de março de 2017. A MPV nº 772, de 2017 (revogada pelo inciso I do art. 1º da MPV 794, de 2017), altera a Lei nº 7.889, de 23 de novembro de 1989, que dispõe sobre a inspeção sanitária e industrial dos produtos de origem animal. A MPV nº 773, de 2017 (revogada pelo inciso II do art. 1º da MPV 794, de 2017), estabelece prazo para a correção dos valores referentes ao percentual de aplicação mínimo obrigatório de que trata o caput do art. 69 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, para os recursos recebidos em decorrência da Lei nº 13.254, de 13 de janeiro de 2016. A MPV nº 774, de 2017 (revogada pelo inciso III do art. 1º da MPV 794, de 2017), dispõe sobre a contribuição previdenciária sobre a receita bruta.

MPV 793 | Institui o Programa de Regularização Tributária Rural junto à Secretaria da Receita Federal do Brasil e à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional

Institui o Programa de Regularização Tributária Rural, referente a contribuições devidas por produtores rurais pessoas físicas e adquirentes de produção rural, vencidas até 30 de abril de 2017, incluindo débitos em discussão administrativa ou judicial, desde que o requerimento se dê até o dia 29 de setembro de 2017.

MPV 792 | Institui formas de se economizar dinheiro com pessoal ativo no serviço público federal

Institui, no âmbito do Poder Executivo federal, o Programa de Desligamento Voluntário, a jornada de trabalho reduzida com remuneração proporcional e a licença sem remuneração com pagamento de incentivo em pecúnia, destinados ao servidor da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.

MPV 791 | Cria a Agência Nacional de Mineração e extingue o Departamento Nacional de Produção Mineral
MPV 790 | Altera o Código de Mineração

Altera o Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967 – Código de Mineração, e a Lei nº 6.567, de 24 de setembro de 1978, que dispõe sobre regime especial para exploração e aproveitamento das substâncias minerais que especifica e dá outras providências.

MPV 789 | Compensação pela Exploração de Recursos Minerais

Altera a forma de cálculo da receita decorrente da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), nos seguintes termos: A alíquota da CFEM; a base de cálculo da CFEM; as alíquotas de substâncias minerais destinadas a uso imediato na construção civil, do ouro, do diamante, de outros metais nobres além do ouro (prata, platina, paládio e cobre) e minério de ferro.

MPV 788 | Dispõe sobre a restituição de valores creditados em instituição financeira por ente público em favor de pessoa falecida

De início achei estranho a alteração de Lei Complementar (MPV 797 e MPV 813) por medida provisória, dado que isso é proibido na atual Constituição e não seria aceitável, pois a Lei Complementar necessita de aprovação de maioria absoluta de cada Casa legislativa para aprovação. Porém, a Lei Complementar nº 26 trata-se tão somente de Lei Complementar formal, e não material. Isso significa dizer que o seu objeto não é matéria reservada à Lei Complementar. Sendo assim, poderia ser alterada por Lei Ordinária (que precisa de aprovação por maioria simples em cada Casa legislativa), e, portanto, poderia ser alterada por Medida Provisória. A MPV 797 teve vigência encerrada em 21 de dezembro de 2017, o que obrigou o Presidente a reeditar a Medida Provisória em 26 de dezembro de 2017. Por ter editado a medida provisória no fim da sessão legislativa (após 22 de dezembro), não esbarra na vedação constitucional do art. 62, § 10.

Porém, seria o caso de alterar as regras para saque do saldo no PIS/PASEP por meio de Medida Provisória? É relevante e urgente?

Depois temos a MPV 796, de 23 de agosto de 2017, prorrogando o prazo de regime tributário favorável ao setor cinematográfico (RECINE), que tem objeto exatamente igual ao tratado na MPV 770, de 27 de março de 2017. Ou seja, descumprimento ao art. 62, § 1º, inciso IV da Constituição Federal.

Ocorre que no dia 23 de agosto, o Presidente da República tanto vetou o projeto de lei de conversão nº 18/2017, quanto editou a MPV 796, que tem o mesmo objeto da MPV 770. Confuso, não? Só que não termina por aí. O Congresso Nacional rejeitou o veto do Presidente da República em 22/11/2017, transformando a MPV 770 na Lei nº 13524/2017.

Moral da história: temos a MPV 796 prorrogando o RECINE até dezembro de 2017 e, posteriormente, a Lei nº 13524/2017 prorrogando a vigência do RECINE até 31 de dezembro de 2019.

Também não preciso falar muito sobre a Medida Provisória 791. Transformar uma autarquia (Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM)) em agência reguladora por medida provisória não me parece muito adequado, aos olhos do nosso atual ambiente institucional.

Enfim, parece-me que nenhuma dessas medidas provisórias tem a urgência e relevância que justificam passar “por cima” do trâmite legislativo comum.

Conclusão

Eu poderia parar por aí, e deixar o leitor crucificar o Poder Executivo. Mas acho que deixaria o leitor com uma visão que eu não acho que deva ser a ideal.

Como disse logo no começo do texto, a nossa Constituição fez um Poder Executivo que necessita do Poder Legislativo para governar. Mas, na prática isso vem gerando algo não muito positivo.

Enquanto o cidadão espera algo “mediano” de um parlamentar (seja em que nível federativo for), o mesmo cidadão espera algo “extraordinário” de um chefe do poder Executivo. Se algo dá errado no país, no estado ou no município a culpa é do prefeito. Então, quem tem mais a perder com uma política ruim é o chefe do Poder Executivo, ainda que ele não tenha a maior parcela de culpa na formulação ou implementação da política.

O Chefe do Poder Executivo pode ter a melhor intenção, para conseguir algo bom, mas enquanto ele vai ganhar 4X de popularidade com essa política, um grupo de parlamentares vai ganhar 0,003X (números ilustrativos). Então, o grupo de parlamentares se volta ao Poder Executivo e diz: “O que eu ganho?”. E daí não surge coisa boa.

Nesse contexto, que resumi bastante nos dois parágrafos anteriores, acho que o Poder Executivo precisa sim de maior liberdade para atuar. O Chefe do Poder Executivo deve ter instrumentos para poder cometer acertos e erros, para ser justamente responsabilizado pelos seus erros e certos. E precisa não estar refém do Poder Legislativo.

Mas, isso tudo já ingressa na discussão sobre o “dever-ser” de um Estado e de sua Constituição, coisa que deixo para um momento oportuno.

Só não poderia deixar de escrever que talvez, o que deveríamos fazer é dar maior liberdade para o Poder Executivo. Podemos legitimar a maior margem de relevância e urgência que é atualmente utilizado. Ou ainda, uma proposta que vem martelando na minha cabeça e que também dissertarei em outro momento: podemos deixar o Legislativo com competências majoritariamente morais.

REFERÊNCIA
[1] Comentários à Emenda Constitucional nº 32/2001. Fausto F. de França Júnior.

Sobre Arthur Miranda

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Diretor Executivo do JusLiberdade. Ex-Presidente do Conselho da Comunidade do Distrito Federal. Servidor Público lotado na Consultoria Jurídica do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil, prestando auxílio jurídico na área de Direito Portuário. Graduando em Direito no Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP). Um idealista que acredita que um Think Tank faz mais diferença do que um Projeto Legislativo.