quinta-feira , 18 de Janeiro de 2018
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Crédito: José Cruz/Agência Brasil

Pedaladas e o Processo Legislativo

O deputado Alessandro Molon (PT-RJ), com apoio de vários outros parlamentares, confirmou após a votação que resultou na aprovação da redução da maioridade penal, na madrugada do dia 02 de julho de 2015, que entrará com um mandado de segurança no Supremo Tribunal Federal contra o presidente da Câmara, Eduardo Cunha (PMDB-RJ).

O contexto de toda a controvérsia é o da atividade legislativa ainda em seu curso. O que se questiona é o procedimento que levou à aprovação da Emenda Aglutinativa n.º 16, tida como ofensiva ao processo legislativo constitucional.

Conforme se vislumbrou a votação foi iniciada a partir do substitutivo mais amplo, passando-se às de conteúdo mais estreito (Emenda Aglutinativa n.º 16), em caso de rejeição daquela, com amparo no art. 163, VI, do RICD, que prevê a prejudicialidade apenas das emendas idênticas à aprovada ou rejeitada anteriormente. Caso venha a ser alegado não haveria ofensa ao art. 60, inciso I, da Constituição Federal, porque permitida a apresentação individual de Emendas Aglutinativas é desnecessária a assinatura de no mínimo um terço dos Deputados Federais. Não afrontado, por sua vez, o artigo 6º, § 5º, da Lei Maior porque a deliberação acerca de uma Emenda Aglutinativa não necessariamente esgotaria a matéria posta em votação. Assim, a rejeição de uma Emenda Aglutinativa, a representar uma alternativa de regulamentação de determinado tema, não acarretaria o encerramento da tramitação da matéria, mas tão somente a apreciação da alternativa seguinte, conforme a ordem de preferência regimentalmente estabelecida.

Dispõem o artigo 60, inciso I, da Constituição Federal: “A Constituição poderá ser emendada mediante proposta de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal”. Emendas aglutinativas não se destinam a inovar em termos de proposições. Sua aplicação colima a fusão de propostas semelhantes e anteriores. É o que preceitua o art. 118 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, que transcrevo na fração de interesse:

“Emenda é a proposição apresentada como acessória de outra, sendo a principal qualquer uma dentre as referidas nas alíneas ‘a’ a ‘e’ do inciso I do artigo 138.
§ 1º As emendas são supressivas, aglutinativas, substitutivas, modificativas ou aditivas.
(…)
§ 3º Emenda aglutinativa é a que resulta da fusão de outras emendas, ou destas com o texto, por transação tendente à aproximação dos respectivos objetos”.

Observa-se que a Emenda Aglutinativa não necessita de quórum especialmente determinado pela Constituição Federal, no caso de trâmite de Emendas Constitucionais, a exigência do artigo 60, inciso I, deve estar atendida pelas proposições normativas originais, quais sejam, aquelas sobre as quais porventura incide a aglutinação. As Emendas Aglutinativas são propostas nos termos do art. 122 do RICD:

“Art. 122. As emendas aglutinativas podem ser apresentadas em Plenário, para apreciação em turno único, quando da votação da parte da proposição ou do dispositivo a que elas se refiram, pelos Autores das emendas objeto da fusão, por um décimo dos membros da Casa ou por Líderes que representem esse número”.

O dispositivo constitucional ora versado não guarda relação de pertinência com o processamento de emendas aglutinativas, pois inconstitucionalidade por questão de quórum incide sobre as proposições legislativas originais, não sobre o procedimento de agregação. Inadmissível, portanto, o reconhecimento de inconstitucionalidade na utilização supostamente desvirtuada das Emendas Aglutinativas.

Pautado na tripartição de poderes, o Supremo Tribunal Federal deve atuar com extrema cautela ao ser provocado. Avançar na análise judicial sobre a organização do exercício do Poder Legislativo pode representar usurpação. Nos termos do art. 108 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, esta “exerce a sua função legislativa por via de projeto de lei ordinária ou complementar, de decreto legislativo ou de resolução, além da proposta de emenda à Constituição”. Assim a orientação tradicional da Suprema Corte é a da inviabilidade de reexame judicial das questões inerentes à atividade de cada um dos Poderes, porque de natureza interna corporis.

Vale transcrever o posicionamento adotado no MS 31.475/DF:

“Na dicção do artigo 2ºda Constituição da República, “são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. Assim, em respeito à independência e observadas às respectivas competências estabelecidas no próprio texto constitucional, a jurisprudência da Corte tem se orientado no sentido de que somente em casos excepcionais, em que descumprida determinação expressa da Constituição da República, é lícito ao Poder Judiciário exercer o controle da juridicidade da atividade parlamentar. Como assentou, com singular maestria, o eminente Ministro Celso de Mello, no MS 24.849 (DJ 22.6.2005), “não obstante o caráter político dos atos parlamentares, revela-se legítima a intervenção jurisdicional, sempre que os corpos legislativos ultrapassem os limites delineados pela Constituição ou exerçam suas atribuições institucionais com ofensa a direitos públicos subjetivos impregnados de qualificação constitucional e titularizados, ou não por membros do Congresso Nacional”.

Não me parece seja o presente caso, em que a verificação de eventual afronta aos preceitos constitucionais invocados está ligada à prévia aferição da inobservância de normas regimentais do Congresso Nacional, a caracterizar, portanto, assunto interna corporis do Poder Legislativo. Nessa linha, dentre outros, o MS 28.705, rel. Min. Ayres Britto, DJe 26.3.2010; MS 26.441, Pleno, rel. Min. Celso de Mello, DJe 18.12.2009; MS 30956, rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 22.02.2012.

Candidatos e partidos políticos reclamam, ainda, da aprovação no dia seguinte, incorrendo em falso argumento que distingue entre as duas Emendas Aglutinativas em foco. Defendem a tese de que o objeto da segunda, mais restrito, já teria sido alvo de deliberação no exame da primeira, mais ampla, e rejeitado na mesma sessão legislativa, com o que ofendido o art. 60, § 5º, da Constituição Federal.

Os derrotados abordam a inconstitucionalidade sob perspectiva estática. Alegam que se reconheça violado o art. 60, § 5º, da Constituição da República a partir do cotejo literal entre duas proposições normativas. Comparando os textos propostos, conclui-se que o substituto, uma vez rejeitado, impediria a votação da Emenda Aglutinativa n.º 16, porque contido, na primeira, todo o seu conteúdo. Em um primeiro olhar, não se trata meramente de cotejar dois textos apartados de seus contextos e momentos de produção, mas de aferir se Eduardo Cunha incidiu ou não em violação do devido processo legislativo. Devido processo, a correta concatenação desses atos. Tomar o problema pela perspectiva dinâmica do processo legislativo encontra amparo no precedente da Suprema Corte que guarda maior aproximação com o presente caso. Trata-se do MS no 22.503/DF, Pleno, Redator para acórdão Ministro Maurício Corrêa, DJ de 06.6.1997.

Entretanto, não ocorre contrariedade ao § 5o do artigo 60 da Constituição na medida em que o Presidente da Câmara dos Deputados aplica dispositivo regimental adequado e declara prejudicada a proposição que tiver substitutivo aprovado, e não rejeitado, ressalvados os destaques (art. 163, inciso V, do RICD). É de ver-se, pois, que tendo a Câmara dos Deputados apenas rejeitado o substitutivo não se cuida de aplicar a norma do artigo 60, § 5º, da Constituição. Por isso mesmo, afastada a rejeição do substitutivo, nada impede que se prossiga na votação do projeto originário. O que não pode ser votado na mesma sessão legislativa é a emenda rejeitada ou havida por prejudicada, e não o substitutivo que é uma subespécie do projeto originariamente proposto (PEC No 33-A, DE 1995).

Transcrevo excerto dos votos dos eminentes Ministros Celso de Mello e Sepúlveda Pertence, apenas no que diz com a abordagem dinâmica da controvérsia, de modo a reconhecer no trabalho desempenhado por outro Poder da República processo complexo de atos e juízos próprios:

“O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: (…) A mera repulsa parlamentar do substitutivo Euler Ribeiro, contudo, não pode ser equiparada à rejeição da proposta de emenda apresentada pelo Presidente da República, eis que esse ato de recusa congressional constituiu simples incidente processual cuja superação não tem o condão de gerar a extinção definitiva do próprio processo de reforma daConstituição. Ao contrário, rejeitado o substitutivo, e subsistindo a proposição principal, teve sequência a tramitação do processo de reforma constitucional, considerada a proposta apresentada por iniciativa do Presidente da República, cuja apreciação, no entanto, foi precedida, nos termos do próprio Regimento Interno da Câmara dos Deputado, da análise da Emenda Aglutinativa n. 06, que fundiu os textos ou partes dos textos da PEC n. 33/95.
(…) há uma clara relação de acessoriedade entre a proposta principal e as emendas a ela oferecidas – emendas que sempre constituem simples incidentes do processo legislativo (…). ”

“O SENHOR MINISTRO SEPÚLVEDA PERTENCE (PRESIDENTE): (…) Sem ir além das sapatas e adentrar o terreno do direito parlamentar, parece-me que uma câmara legislativa só rejeita uma proposição quando simplesmente a recusa, sem nada aprovar a respeito do tema: o substitutivo é sempre uma forma de aprovação da proposta, porém, em outros termos. (…) Nem é razoável, com todas as vênias (…) espiolhar coincidências de conteúdo entre o substitutivo rejeitado, seja com a proposta original, seja com a emenda aglutinativa. A admissão dessa linha de raciocínio, a pretexto de dar aplicação ao art. 60, § 5o ou ao art. 67 da Constituição, levaria à total inviabilidade do processo legislativo, sempre que se tratasse de proposições complexas. Basta pensar na elaboração de um Código: é óbvio que sempre haveria, no substitutivo acaso preferencialmente rejeitado, numerosas coincidências com o projeto inicial. (…) O processo legislativo é um mecanismo, em suas diversas fases, em seus diversos incidentes, é um esforço de alcançar a maioria necessária, mediante transações e acomodações recíprocas entre as correntes parlamentares, nas quais, muitas vezes, alterações pontuais, em alguns dispositivos, mudam politicamente o destino de uma proposta complexa. A evolução mesmo desta polêmica iniciativa de reforma da Previdência Social está a evidenciar como há certos pontos sensíveis que, quando se somam, tendem à rejeição do todo. Basta, porém, que se substituam dois ou três desses pontos de discórdia para que se recomponha a perspectiva de uma maioria. Isso é do jogo parlamentar, do jogo democrático. Lei, na democracia, é sempre a lei possível, mediante as transações recíprocas que viabilizam a formação da maioria exigida” (todos os grifos nos originais).”

Ainda nas palavras do então Presidente da Suprema Corte, Ministro Sepúlveda Pertence: o processo legislativo está imbuído da intenção de se chegar ao melhor resultado legislativo dentro daquilo que se mostrar objeto de consenso parlamentar, no curso das votações. Às vezes, um único tópico é suficiente para provocar a rejeição inicial do todo. Opção contrária à democracia, conforme manifestam o precedente, estaria consubstanciada na supressão da possibilidade de análise das partes menores a partir da retirada do ponto problemático, e não o contrário.

Não olvido a existência de manifestações doutrinárias de peso como as de Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra Martins ao afirmarem que “se a nova proposta tiver nova redação, mas incluir matéria que foi rejeitada, este aspecto formal não garante eficácia à tramitação da proposta de emenda, na medida em que o constituinte, sabiamente, fez menção a ‘matéria’, o que vale dizer, o aspecto estrutural do projeto prevalece, para estes efeitos, em relação ao aspecto formal” [1].

Importante observar que o conteúdo continho na Emenda Aglutinativa n.º 16 é diverso do substitutivo rejeitado pela Câmara, pois seu alcance é mais restrito, ao prever, apenas, o exercício do Jus persequendi in judicio e jus puniendi aos crimes hediondos, homicídio doloso e preterdoloso, bem como o cumprimento da pena em celas separadas.

As duas proposições sequenciais resultantes das fusões realizadas não aparentam guardar identidade absoluta, ao contrário, é possível vislumbrar rearranjo dos elementos aglutinados, porque reduzido o âmbito da aglutinação na Emenda Aglutinativa nº 16 e sob o prisma do processo legislativo, e com apoio na orientação firmada no precedente MS 22.503/DF, o procedimento adotado pelo Presidente Eduardo Cunha aparenta estar apoiado no Regimento Interno da Câmara dos Deputados, de acordo com seu artigo 163, que traz as hipóteses de prejudicialidade das proposições no decorrer das votações dos projetos legislativos.

Esse artigo, em linhas gerais, pode ser sintetizado em torno de três hipóteses, nenhuma delas aparentemente relacionada ao caso concreto: votação de projeto idêntico, reconhecimento de inconstitucionalidade de projeto semelhante ou aprovação de proposta contrária. Embora acertem os vencidos quando afirmam que as duas Emendas Aglutinativas em questão fundiram elementos das mesmas duas proposições originais, a visão dinâmica do processo legislativo, em oposição à perspectiva estática da comparação simples de dois textos, concede amparo, em juízo de delibação, à votação de propostas em ordem de generalidade, da maior para a menor, demonstrada a ausência de identidade absoluta entre elas.

Portanto, não reputo presentes os requisitos necessários à inconstitucionalidade e antiregimentalidade do procedimento adotado. Reitero à luz da independência e harmonia dos Poderes da União proclamadas no artigo 2º da Lei Maior, de que a interferência do Poder Judiciário na pauta política do Poder Legislativo só se justifica na presença de manifesta inconstitucionalidade, que não vejo demonstrada.

REFERÊNCIAS:

[1] Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva, 4o vol – tomo I, arts. 44 a 69, 2a edição, 1999, p. 419

Sobre Lucas Gandolfe

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Lucas Gandolfe é bacharelando de direito na Faculdade de Direito de Sorocaba e jornalista. Atua com publicações nas redes sociais e em diversas páginas como Blog do Constantino, Instituto Liberal, Estudantes Pela Liberdade, Justiça Pela Liberdade e JusBrasil, abordando diversos temas, principalmente direito e política. Grande articulador de movimentos sociais coordena no Município de Sorocaba o Movimento Brasil Livre, Estudantes Pela Liberdade, Unidade da Liberdade, Liderança nas Escolas, bem como preside o Grupo de Estudos Acadêmicos Miguel Reale na Faculdade de Direito de Sorocaba, que visa promover um estudo aprofundado sobre Liberalismo Econômico e Conservadorismo Político. Na esfera profissional estagiou em escritórios de advocacia, Ministério Público do Estado de São Paulo, Magistratura do Estado de São Paulo e Defensoria Pública do Estado de São Paulo.